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Time for High-level EU and US Targeted Sanctions on DR Congo

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Time for High-level EU and US Targeted Sanctions on DR Congo

Posted by Enough Team on May 9, 2017

Pour la version francaise, voir ci-dessous

The blog was written by Ruben de Koning.

In 2016, the United States and the European Union announced targeted sanctions against a total of nine Congolese individuals deemed most responsible for violent repression of protests against President Kabila’s moves to cling to power beyond his constitutional term limits. On the last day of 2016, following several stages of U.S. and E.U. sanctions combined with extensive mediation by the Catholic Church, the political opposition and government reached agreement on a roadmap for the country’s governance leading up to elections to be held before the end of 2017. However, the government’s appointment of a new prime minister on 7 April without the opposition’s consent is widely regarded as a violation of the agreement, including by the Catholic Church, and casts serious doubt over Kabila’s commitment to live up to his promise to step down.

The time is ripe for additional sanctions in order to maintain pressure on the Kabila government. Rather than looking at those directly responsible for violent repression, this post focuses on how US and EU sanctions can be expanded to target the core of Kabila’s kleptocratic regime, which seems to be committed to preserving itself at all cost.

In order to pursue the designations made in 2016, both the US and EU added new sanctions criteria to relevant operational authorities. In 2014, Executive Order 13671 was issued in the US to update the sanctions authorities on the Democratic Republic of Congo, including the addition of “actions or policies that undermine democratic processes or institutions in the DRC” to the sanctions criteria. An  EU Council decision of 12 December 2016 added “obstructing a consensual and peaceful solution towards elections in the DRC” to the EU sanctions criteria. These criteria came in addition to those already in place to implement UN Security Council resolutions that mostly deal with human rights violations and support to armed groups.

Five out of nine of the 2016 designations were based on the additional sanctions criteria, whether solely or in combination with criteria related to planning, directing or committing human rights violations. Whereas UN sanctions have in the past mainly targeted armed groups, their leaders and the associated businesses operating in the east of the country, U.S./EU sanctions now hit senior state officials in Kinshasa. The table below lists the nine individuals designated by the US and the EU in 2016.

While these sanctions start to focus on close allies of President Kabila, they haven’t affected those who profit most from the violence and corruption in Congo and who obstruct or help obstruct the democratic process: the Kabila family, key presidential advisors, heads of state owned enterprises, and some of Kabila’s other business accomplices.

The Enough Project earlier reported that during Kabila’s tenure, up to $4 billion per year has gone missing or been stolen due to the manipulation of mining contracts, budgets, and state assets. A share of this money is likely to have gone to at least 70 businesses that Bloomberg recently linked to the Kabila family, which are reported to have to generated hundreds of millions of dollars for the family.

In a passport scam recently reported by Reuters, a company owned by one of Kabila sisters is set to make an estimated $120 million from a deal that will require Congolese citizens pay $185 for a new passport. Kabila’s advisor Emmanuel Andrupiako, who helped broker the deal, reportedly received $700,000 from companies associated with the passport producer.

To facilitate dubious transfers the Kabila family often seeks to control commercial banks. President Kabila’s sister Gloria Mteyu has a 40% stake in the Congolese branch of BGFI Bank, where his brother, Selemani Mtwale, is CEO, as reported by Bloomberg. According to a whistleblower quoted in the Belgian newspaper le Soir, BGFI has been involved in a number of suspicious multimillion-dollar transactions favoring the president’s close ally Albert Yuma, who is also president of the state-owned mining company Gecamines.

Foreign business accomplices play an equally important role. For example, in a recent U.S. Department of Justice plea agreement, the U.S. hedge fund Och-Ziff pleaded guilty to having paid, through an associated businessman, tens of millions of dollars in bribes to Congolese officials in order to receive mineral concessions at very low prices.

The existing U.S. sanctions criteria may offer greater scope to target individuals involved in embezzlement and corruption than those of the EU because corruption and mismanagement clearly “undermine democratic institutions.” Beyond the sanctions provided for in EO 13671, the Global Magnitsky Human Rights Accountability Act became law at the end of 2016. This law is not tied to one country but authorizes targeted sanctions against any foreign official and/or their accomplices involved in significant acts of public corruption, including “the expropriation of private or public assets for personal gain, corruption related to government contracts or the extraction of natural resources, bribery, or the facilitation or transfer of the proceeds of corruption to foreign jurisdictions.” To the extent DRC sanctions do not directly provide the authority to target corruption, the Global Magnitsky Act does. The process for implementing the law is currently being developed by the U.S. government, and sanctions are expected to be issued during 2017.

Concerning targeting corruption within the EU sanctions framework, the current EU criterion most likely to be used is the impact of a targeted official on elections (the EU does not yet have an analogue to Global Magnitsky). One could argue that money embezzled from state coffers draws away finances needed to organize elections and, by depleting state coffers, threatens other basic rights. But it is not clear how far this criterion could extend or the evidence that would be needed to make these linkages. Thus, it would appear to be a safer legal course for the EU to follow its previous process and add a new, targeted criterion to its legislative texts and expand its targeted sanctions list accordingly.

As long as Kinshasa’s kleptocratic leaders and their entourages enjoy unrestricted travel and are able to wire money through the EU and US and hold assets here, they won’t feel the pressure to cease violent repression and self-enrichment and adhere to the constitution. Targeted sanctions on these individuals, their corporate holdings and networks, as well as their facilitators, would send an important political signal and offer a swift and effective way to alter their calculations and push them toward holding elections. Such change still being elusive, it is now time for the EU and US to push ahead with more significant designations.


Il est temps pour des sanctions ciblées de l’UE et des USA visant les élites de RDC

Par Ruben de Koning

En 2016, les Etats-Unis et l’Union européenne ont annoncé des sanctions ciblées visant un total de neuf individus congolais tenus particulièrement responsables pour la violente répression de manifestations contre l’intention du Président Kabila de conserver le pouvoir au-delà de la fin de son terme constitutionnel. Le 31 décembre 2016, suite à plusieurs phases de sanctions américaines et européennes combinées avec une médiation extensive de l’église catholique, l’opposition politique et le gouvernement sont parvenus à un accord sur une feuille de route pour la gouvernance du pays jusqu’aux élections qui doivent être organisées avant la fin de 2017. Toutefois, la nomination par le gouvernement d’un nouveau premier ministre le 7 avril 2017 sans le consentement de l’opposition est largement considérée – y compris par l’église catholique – comme une violation de l’accord et engendre de sérieux doutes sur l’engagement de Kabila de tenir sa promesse de se retirer.

Le temps est compté pour de nouvelles sanctions pour maintenir la pression sur le gouvernement de Kabila. Plutôt que de regarder vers ceux directement responsables pour les violentes répressions, ce blogse concentre sur la manière dont les sanctions américaines et européennes peuvent être étendues pour cibler le cœur du régime kleptocrate de Kabila, qui semble désireux de préserver son existence à tout prix.

Afin de poursuivre les sanctions prises en 2016, les Etats-Unis et l’UE ont ajouté de nouveaux critères aux autorisations opérationnelles pertinentes. En 2014, l’Ordre Exécutif 13671 a été publié aux Etats-Unis pour mettre à jour les autorisations de sanctions en République démocratique du Congo, y compris l’addition aux critères de sanction “d’actions ou de politiques qui sapent le processus démocratique ou les institutions en RDC”. Une décision du Conseil de l’UE du 12 décembre 2016 ajoute aux critères de sanctions de l’UE “l’obstruction à une solution consensuelle et pacifique aux élections en RDC”.  Ces critères viennent en addition à ceux déjà en place pour mettre en oeuvre les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies qui traitent principalement des violations des droits de l’homme et du soutien aux groupes armés.

Cinq des neufs désignations pour sanctions de 2016 étaient basées sur les critères additionnels de sanctions ; que cela soit de manière unilatérale ou en combinaison avec des critères liés à la planification, à la direction ou à l’exécution de violations des droits de l’homme. Alors que les sanctions des Nations unies ont, dans le passé, principalement ciblé les groupes armés, leurs dirigeants et les entreprises associées qui opéraient dans l’est du pays, les sanctions USA/UE frappent maintenant des hauts fonctionnaires de l’Etat à Kinshasa. Le tableau ci-après liste les neufs individus désignés par les USA et l’UE en 2016.

Alors que ces sanctions commence à se concentrer sur les alliés proches du Président Kabila, elles n’ont pas affecté ceux qui profitent le plus de la violence et de la corruption au Congo et qui obstruent ou aider à obstruer le processus démocratique: la  famille Kabila, des conseillers présidentiels clés, des dirigeants d’entreprises publiques, et autres partenaires économiques complices de Kabila.

Le Project Enough a rapporte précédemment que, durant le mandat de Kabila, jusqu’à quatre milliards de dollars américains par an ont disparu ou ont été détourné à travers la manipulation de contrats miniers, budgets et biens publics. On retrouve probablement une partie de cet argent dans au moins 70 entreprises que Bloomberg a récemment liées à la famille Kabila, lesquelles, il est rapporté, ont généré des centaines de millions de dollars américains à la famille.

Dans un scandale de passeport récemment rapporté par Reuters, une société appartenant a une des sœurs de Kabila est en passe de gagner environ 120 millions de dollars américains grâce à un accord qui obligera les citoyens congolais à payer $185 pour un nouveau passeport. Le conseilleur de Kabila, Emmanuel Andrupiako, qui a aidé à forger l’accord, aurait reçu $700,000 de sociétés associées avec le fabricant de passeport.

Pour faciliter les transferts douteux, la famille Kabila cherche souvent à contrôler les banques commerciales. La sœur du Président Kabila a ainsi une participation de 40% dans la branche congolaise de la banque BGFI, dont son frère, Selemani Mtwale, est le CEO, comme le rapporte Bloomberg. Selon un lanceur d’alerte cité par le journal belge le Soir, la BGFI a été impliquée dans un certain nombre de transactions à hauteur de plusieurs millions de dollars en faveur d’Albert Yuma, proche allié du président et aussi Président de l’entreprise minière d’Etat Gécamines.

Des sociétés étrangères complices jouent également un rôle tout autant important. Par exemple, dans un récent Accord de plaidoyer du Département de Justice américain , le hedge fund américain Och-Ziff a plaidé coupable d’avoir payé, à travers un homme d’affaire associé, dix millions de dollars en pots-de-vin à des officiels congolais pour recevoir des concessions minières à très bas prix.

Les critères de sanctions américaines existants pourraient offrir une plus grande portée pour cibler des individus impliqués dans des détournements de fonds et de corruption que celles de l’UE parce que la corruption et la mauvaise gestion clairement “sape les institutions démocratiques.” Au-delà des sanctions prévues dans l’Ordre Exécutif 13671, la législation Global Magnitsky Human Rights Accountability Act est devenu loi à la fin de 2016.  Cette loi n’est pas liée à un pays mais autorise des sanctions ciblées contre tout officiel et/ou leurs complices impliqués dans des actes significatifs de corruption publique, y compris “l’expropriation de biens privés ou publics à des fins de gain personnel, corruption liée aux contrats gouvernementaux ou à l’extraction de ressources naturelles, pots-de-vin, ou la facilitation ou transfert des produits de la corruption à des juridictions étrangères.” Si les sanctions de la RDC ne fournissent pas directement l’autorité pour cibler la corruption, la loi Magnitsky globale le fait. Le processus de mise en œuvre de la loi est en train d’être développé par le gouvernement des Etats-Unis, et des sanctions devraient être émises en 2017.

Concernant la corruption ciblée dans le cadre de sanctions de l’UE, le critère actuel de l’UE le plus susceptible d’être utilisé est l’impact d’un officiel ciblé sur les élections (l’UE n’a pas encore une législation similaire à la loi Magnitsky). On pourrait soutenir que l’argent détourné des caisses de l’État amoindrit les finances nécessaires pour l’organisation des élections et que l’on menace d’autres droits fondamentaux en épuisant les coffres de l’État. Il n’est cependant pas clair jusqu’à quel point ce critère peut être poussé ni quelle preuve serait nécessaire pour établir ces liens. Ainsi, il semblerait que cela soit une pratique juridique plus sûr pour l’UE de suivre son processus précédent et d’ajouter un critère nouveau et ciblé à ses textes législatifs et, ainsi, élargir sa liste de sanctions ciblées en conséquence.

Aussi longtemps que les dirigeants kleptomanes de Kinshasa et leurs entourages jouissent de la liberté de voyager sans restriction, restent en mesure de virer de l’argent à travers l’UE et les USA et y possèdent des biens, ils ne sentiront pas la pression de cesser les violentes répressions et l’enrichissement personnel; et d’adhérer à la constitution. Des sanctions ciblées sur ces individus, leurs holdings d’entreprises et de réseaux – ainsi que leurs facilitateurs – enverraient un important signal politique, offriraient un moyen rapide et efficace d’altérer leurs calculs et les pousseraient  à tenir des élections. Un tel changement étant toujours insaisissable, il est maintenant temps pour l’UE et les USA de pousser pour des désignations plus significatives.